Gli “scatti di anzianità” e il buon padrone. Ovvero, degli arcana imperii di un ministero.

La questione scatti spiegata (e con una modesta proposta per risolverla)

La vicenda legata al prelievo “forzoso” di 150 euro dalle buste paga del personale scolastico che aveva percepito, nel 2013, i previsti scatti di anzianità, risulta oggi “sospesa”, in attesa di una soluzione che sembra provenire da un lato dai residui del “tesoretto” Gelmini, dall’altro da un ulteriore taglio al FIS. Resta che occorrerebbe, come dichiarato dagli ex ministri Fioroni e Gelmini, modificare la norma. Non, a mio avviso, il dPR 122/2013, e in particolare l’articolo 12, comma 1, lettera b che riguarda specificamente il personale scolastico, ma la legge cui detta lettera rinvia. L’articolo 9, comma 23 del decreto legge 78/2010, infatti, nel decretare il blocco degli scatti per gli anni 2010, 2011, 2012, fa salvo “quanto previsto dall’articolo 8, comma 14″ della medesima legge. Ma cosa prevede questo articolo? Si tratta di una disposizione, allora voluta dal ministro Gelmini, che dispone, sia pure in maniera un poco criptica, la possibilità di utilizzare i risparmi ottenuti dalla riforma (il famoso 30%, inizialmente destinato alla valorizzazione del merito e agli investimenti) per coprire gli scatti: ” 14. Fermo quanto previsto dall’art. 9, le risorse di cui all’ articolo 64, comma 9, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, sono comunque destinate, con le stesse modalità di cui al comma 9, secondo periodo, del citato articolo 64, al settore scolastico. Alle stesse finalità possono essere destinate risorse da individuare in esito ad una specifica sessione negoziale concernente interventi in materia contrattuale per il personale della scuola, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e nel rispetto degli obiettivi programmati dei saldi di finanza pubblica. La destinazione delle risorse previste dal presente comma è stabilita con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative”. In teoria, dunque (e ciò spiega come il MEF abbia chiesto al MIUR, prima di diramare la circolare “incriminata” ove si annunciava il prelievo forzoso, se avesse altre coperture), sarebbe bastato attivare quella procedura. Ovvero, oltre a usare i residui del “tesoretto”, reperire altre risorse nel bilancio MIUR. Ora, i casi sono due: o i fondi, da qualche parte, c’erano e per motivi non noti non si è deciso di impiegarli a copertura degli scatti, compiendo innanzitutto la ricognizione del bilancio e iniziando la procedura a partire dal 21 marzo 2013, data in cui il dPR 122/2013 è stato “vistato”, in prima lettura, dal Consiglio dei Ministri (”saetta previsa vien più lenta”); oppure, anche raschiando il fondo del barile, soldi non ce ne erano e non ce ne sono, e allora occorre modificare per l’appunto l’articolo 8, inserendo risorse aggiuntive. Lo si sarebbe potuto fare nel decreto legge 104/2013 “La scuola riparte” (varato il 12 settembre 2013, dunque pochi giorni dopo il dPR 122/2013, datato 4 settembre, che sanciva la proroga del blocco degli scatti); lo si sarebbe potuto fare nella legge di stabilità (la sede più propria). Lo si può forse fare (ma la scelta è spericolata: non sarebbe quella, a rigor di regole, la sede giusta) nel “milleproroghe”, con un emendamento ad hoc, oppure con un decreto legge. La “tregua” decretata via twitter dal presidente Letta può essere proficuamente impiegata.
Resta da chiarire come e perché si sia arrivati a questo punto. Non ho a dire la verità molto da aggiungere a quanto scritto da Alessandra Ricciardi e da Davide Giacalone, in un editoriale severo che dimostra tutta l’esperienza maturata nelle segrete stanze di Palazzo Chigi e dei Ministeri. La stessa ministra Carrozza (il termine “ministra” è attestato da Dante, dunque si può usare), sembra consapevole che qualcosa nella “catena di comando” del governo non abbia funzionato.

Alcune considerazioni su come funziona (o non funziona) un ministero.

Lo “studio di caso” si presta ad alcune considerazioni di carattere generale, innanzitutto sul funzionamento dei ministeri. La “macchina”, sulla carta, è predisposta per funzionare a meraviglia. Le cosiddette “Bassanini” hanno sancito, a ogni livello, dal piccolo comune ai ministeri, la separazione netta tra potere di indirizzo e controllo, riservato al livello politico, e attuazione degli indirizzi, di competenza dell’amministrazione. Decisione presa forse anche per supplire a certe mancanze (in media: con brillanti eccezioni) del personale politico della II Repubblica poco avvezzo e poco interessato alle pandette. A differenza, occorre dirlo, di quello della I: ricordo ancora il mio pesante dressage normativo, alla scuola di Antonio Del Pennino, secondo il quale “se non sai leggere e stendere una norma, col c…o che puoi far politica” e per un breve periodo a quella radicale: da Pannella a Calderisi, con regole auree cui per mio conto ho sempre cercato di obbedire, nonostante gli oltre venti anni trascorsi e il dominio attuale della “twitterpolitics”.
Resta dunque la burocrazia e, al punto di snodo, gli “uffici incarichi di diretta collaborazione”, scelti discrezionalmente dal Ministro, tra i quali il Capo di Gabinetto e il Capo dell’Ufficio legislativo, gangli vitali e responsabili, di fatto e di diritto, del rapporto tra politica e burocrazia e tra le burocrazie dei vari dicasteri. A loro, tra l’altro, è demandata la verifica tecnica (nel corso del “preconsiglio”) dei provvedimenti da varare in Consiglio dei Ministri e, nella vita quotidiana, dei decreti a firma del Ministro. Che sono di solito redatti dall’amministrazione, ma restano atti di responsabilità ministeriale e dunque impongono un serrato controllo sulla corrispondenza tra dettato normativo e volontà politica. Basta la minima distrazione, e la frittata è fatta. Il buono o cattivo funzionamento di un ministero si gioca, in gran parte, qui. A prescindere dalla valutazione politica delle scelte effettuate, è in gioco la loro qualità.
Nella mia esperienza (dalla prima linea al retrobottega, con incarichi più politici un tempo, oggi amministrativi: e comunque a tempo determinato) trovo la polemica contro la “casta” dei burocrati, in una parola, stupida. Nei ministeri, come in ogni organizzazione umana, la qualità del personale è variabile. Ci sono, in percentuali variabili, tecnici sopraffini, bravi, mediocri o addirittura incapaci, fanigottoni (non sempre incapaci) e sgobboni (non sempre all’altezza). Tutti comunque “bollati” e tutti ampiamente bistrattati, in gran parte sottopagati e comunque con retribuzioni sovente inferiori, a parità di funzione, rispetto al settore privato, bersaglio di una facile polemica giornalista dove tutte le vacche sono grige e sarebbero volentieri (e a volte lo sono) mandate al macello e dove si assiste a una perenne caccia all’untore, senza che i casi di ottima amministrazione siano, se non saltuariamente, all’onore delle cronache.
Ma a dare la cifra dell’azione politica e amministrativa, è il suo vertice. Dal sindaco al ministro, è l’occhio del padrone (e dei suoi emissari) che ingrassa il bestiame. E siccome comunque, per rimanere nella metafora, il bestiame va governato, se il padrone, come i nobili latifondisti di un tempo, passa il tempo in salotto o ai tavoli del baccarat e i suoi emissari sono attaccati alle sue terga, il fittavolo fa ciò che può e vuole.
Privo di indicazioni dal vertice, il burocrate si barcamena. Oppure si adegua alle volontà degli stakeholders, dei “portatori di interessi”, non “mediate” dalla politica. O, ancora, si affida alle strutture di potere parallele interne, ai “mandarinati”, cui affida le proprie sorti e le proprie prospettive di carriera. La burocrazia, anziché essere un fiume navigabile, si trasforma in “guazza”. La fattoria va in malora, senza che il padrone (avventizio, peraltro: con contratto a scadenza, e dunque, salvo rari casi, interessato più all’uovo della popolarità che alla gallina del buon funzionamento) se ne renda conto. Per il cittadino sono dolori.
Esiste, beninteso, un livello di decisione di stretta competenza amministrativa. Gran parte del lavoro di un ministero è di questo tipo, lontano dai riflettori. Ma, se il padrone si dimostra attento anche agli aspetti più prosaici (l’inaugurazione di una stalla tra il popolo festante, ma anche la pulizia della medesima), la qualità del lavoro e dei servizi migliora sensibilmente: tanto più che nessun atto amministrativo è “figlio di nessuno”, ma è debitamente firmato e “istruito” da un identificabilissimo ufficio, sul cui responsabile la scure ministeriale può agevolmente calare.
Ulteriore, e per il momento ultimo, codicillo. Parecchi atti sono “concertati” tra più ministeri. Se il ministero A funziona come un orologio svizzero e il ministero B (o l’organo di controllo C) come un distributore di granelli di sabbia, siamo punto e a capo. In questo caso qualcosa da rivedere nel meccanismo dei “concerti”, a livello normativo, forse c’è: decretando tempi certi per i pareri (a volte ci sono, ma sono facilmente aggirabili: la pratica X arriva nel posto Y, debitamente protocollata… ma a contare è il momento in cui arriva, con ulteriore protocollo, alla scrivania Z…) e soprattutto mettendo in trasparenza il “cruscotto” dei provvedimenti, consentendo a tutti di sapere dove e perché un provvedimento si blocca. Scelta meno nazionalpopolare della pubblicazione dei compensi dei dirigenti, ma forse più proficua per il bene di tutti.

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